近日，中办、国办对外发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。
“这是中国碳市场领域第一份中央文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书。”生态环境部新闻发言人裴晓菲表示，生态环境部将会同有关部门深入推进全国碳市场建设，在提升碳市场活力、提高管理水平等方面持续发力，进一步加快碳市场建设。
碳市场建设成效显著
碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、加快经济社会发展全面绿色低碳转型的重大制度创新，是实施积极应对气候变化国家战略、实现碳达峰碳中和目标的关键政策工具。2021年和2024年，我国先后建成启动了全国碳排放权交易市场（强制碳市场）和全国温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场）。
“这两个市场既各有侧重又相互衔接，共同构成了全国碳市场体系。”裴晓菲介绍，经过4年多的发展，全国碳市场建设起步稳、运行稳，取得了较为显著的成效。
从全国碳排放权交易市场来看，截至2025年8月22日，全国碳市场碳排放配额累计成交量6.8亿吨，总成交额达474.1亿元，价格“指挥棒”作用逐步显现。2024年纳入全国碳排放权交易市场的重点排放单位共计2096家，配额清缴完成率接近100%。
从全国温室气体自愿减排交易市场来看，2023年以来，生态环境部会同有关部门先后出台了造林碳汇、海上风电等6个方法学，完成首批948万吨核证自愿减排量登记。截至2025年8月22日，全国温室气体自愿减排交易市场累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。
2025年3月，全国温室气体自愿减排交易市场首批核证自愿减排量成功登记并上市交易，标志着我国自愿碳市场进入实质性发展阶段。北京绿色交易所有限公司董事长王乃祥表示，我国自愿碳市场在交易活跃度、价格稳定性、市场透明度等关键指标上均优于国际主要自愿碳市场建设初期水平，充分彰显了我国碳市场体系建设的制度优势以及自愿碳市场发展的实践效能。
“我们建章立制，会同有关部门制定了30余项制度和技术规范，初步形成了多层级、较完备的碳市场法规制度体系。”裴晓菲表示，碳市场覆盖范围不断扩大，在发电行业基础上，今年将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入强制碳市场，对全国60%以上碳排放量实现了有效管控。
生态环境部华南环境科学研究所所长严刚认为，经过10多年的发展，我国已建立了全球覆盖排放量最大的全国碳排放权交易市场，启动了全国温室气体自愿减排交易市场，具有中国特色的碳市场制度体系初步建成，以碳市场为主体的中国碳定价机制正在逐步形成。
中长期发展路线明确
作为我国碳市场首个系统性行动纲领，《意见》立足新发展阶段、贯彻新发展理念，为我国碳市场的长远发展锚定了方向。
按照《意见》提出的主要目标，到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。
严刚表示，《意见》作为全国碳市场建设部署的纲领性文件，是落实中共二十届三中全会健全绿色低碳发展机制、更好发挥市场机制作用、构建全国统一大市场的具体举措，标志着中国碳市场建设进入新征程。
裴晓菲介绍，生态环境部将深入推进全国碳市场建设，有序扩大强制碳市场的行业覆盖范围，建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度；着力提升碳市场活力，探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品及服务，建立碳质押、碳回购等政策制度。此外，提高管理水平，严格规范碳排放核查，完善相关法律法规，不断夯实碳市场建设制度基础。
全国温室气体自愿减排交易市场作为我国碳市场体系的重要组成部分和创新引擎，承担着激发社会主体减排潜力、探索环境权益多元化交易模式的重要使命。《意见》要求，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场。
王乃祥认为，《意见》的发布，为自愿碳市场破除发展瓶颈、提升运行效能、融入全球格局提供了根本遵循，从机制完善、市场培育到国际合作，全方位擘画了自愿碳市场高质量发展的新蓝图，将推动我国自愿碳市场迈向更加有效、更有活力、更具国际影响力的新阶段，在全球气候治理中发出更强有力的中国声音。
《意见》将全国温室气体自愿减排交易市场建设要求具象化。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕提出，要聚焦碳达峰碳中和重点领域及绿色低碳零碳负碳关键技术，加快构建温室气体自愿减排项目方法学体系，为创造巨大绿色市场机遇奠定项目与减排量供给基础。同时，加快健全市场交易制度，加快丰富市场交易产品与交易主体，加强与其他资源环境要素市场机制的有效衔接。要强化市场监管，防范市场发生系统性风险，并积极开展国际合作。
统筹推进碳市场建设
全国碳市场建设过程涉及多方面利益主体和政策要素，要坚持系统观念，妥善处理好各方关系，着力构建覆盖范围广泛、参与主体众多、交易品种丰富、调控机制健全的全国碳市场。
在统筹好有效市场和有为政府的关系方面，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长王海芹认为，完善全国碳市场，需要坚持市场经济规律，发挥对市场的转型引导作用，用政策的确定性对冲绿色低碳转型的诸多不确定性。坚持政府和市场协同，厘清政府和市场的责任边界，为碳市场发挥作用留出更大空间。此外，着力提升政府对碳市场的监管能力。
在统筹强制碳市场和自愿碳市场建设方面，严刚认为，强制碳市场的参与主体为当前具有控制温室气体排放法律义务的高排放企业，由政府向这些企业分配碳排放配额，并规定企业强制履行责任。自愿减排交易市场旨在鼓励其他排放主体自主自愿采取额外减排行动，获取相应的减排收益。强制碳市场和自愿碳市场通过配额清缴抵销机制实现互联互通，两个市场的衔接将更好地形成政策合力，进一步激发绿色低碳创新动力，引导社会各方力量共同推动实现“双碳”目标。
“要处理好对内和对外关系。”王海芹提出，在完善碳市场引领国内绿色低碳转型的同时，还应将碳市场作为对外开展绿色低碳发展合作的制度保障，在全国碳市场制度设计中坚持国际标准并预留对外接口，在开放合作和深入交流中提升国际影响力，发挥碳市场促进绿色发展跨国合作的桥梁作用，推动国内绿色低碳技术、产业等“走出去”。
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